سیاستگذار بنا دارد در قالب برنامه هفتم توسعه یک نسخه جدید برای تامین مسکن در استطاعت را اجرا کند اما کارشناسان و صاحبنظران شهری و اقتصادی این نسخه را بیراهه تازه ای برای حل مشکل مسکن در کشور می پندارند که دولت قصد دارد به آن ورود کند. این بیراهه فقط سرابی از تامین خانه برای بی مسکن ها را تصویر کرده است و بررسی های کارشناسی نشان می دهد نمی تواند به گشایشی در این بخش بینجامد.

بر اساس ماده 50 از فصل یازدهم نسخه مصوب کمیسیون تلفیق از لایحه برنامه هفتم توسعه که این روزها فرآیند بررسی و تصویب آن در صحن مجلس شورای اسلامی در جریان است، حداقل 0.2 درصد از مساحت سرزمینی ایران که چیزی معادل نصف مساحت شهر تهران می شود به ظرفیت سکونتگاهی کشور افزوده خواهد شد.

به عبارت دیگر قرار است کمربندهای سکونتگاهی یا به اصطلاح محدوده شهرها در برخی از نقاط کشور شامل شهرهای کوچک و میانی، مناطق مرزی، شهرک سازی ها و روستاها باز و بخشی از اراضی مجاور با تغییر کاربری به محدوده های مذکور الحاق شود.

همچنین قرار بر این است که این اراضی با اولویت‌‌‌ ایجاد مسکن معیشت محور مورد استفاده قرار گیرد؛ آن هم با اولویت ویلایی سازی و توسعه خانه های بی طبقه. به عبارت ساده تر نقشه ای که سیاستگذار برای پاسخ به نیاز مسکن کشیده است مبتنی بر توسعه افقی شهرها است اما از دیدگاه نخبگان شهرساز و صاحبنظران اقتصادی، این نسخه از آنجا که بر اساس پیش فرض های غلطی از سوی سیاستگذار انتخاب شده است، راه به جایی نخواهد برد.

ساخت مسکن ارزان قیمت و در استطاعت توسط دولت، سیاستی بود که دولت سیزدهم از سال 1400 در پیش گرفت؛ سیاستی که البته در دولت های گذشته نیز در قالب طرح های مسکن مهر و اقدام ملی مسکن تجربه کرده بودند و اهدافی که با اجرای آنها دنبال می کردند، عملا آنطور که باید محقق نشد.

با این حال دولت سیزدهم نیز همین سیاست یعنی خانه سازی انبوه دولتی برای اقشاری که نیازمند حمایت برای تامین مسکن هستند را با عنوان جدید یعنی نهضت ملی مسکن در پیش گرفت، غافل از اینکه مشکل تامین مسکن در تهران بیش و پیش از هر چیز نشات گرفته از تورم عمومی افسارگسیخته بوده و مادامی که این متغیر به عنوان موتور بیرونی موثر بر قیمت مسکن کنترل نشود، جهش مسکن به صورت پایدار متوقف نخواهد شد.

دولت های مختلف نسخه مسکن سازی انبوه توسط دولت را بر اساس این پیش فرض نادرست در دستور کار قرار دادند که حتما عرضه مسکن از میزان تقاضا کمتر است و برای پاسخ به نیاز موجود، مسکن سازی ضروری است.

این در حالی است که بررسی های آماری که جزئیات آن پیش تر نیز منتشر شده است نشان می دهد نه تنها میزان عرضه مسکن در کشور همین حالا دست کم 10‌ درصد از میزان تقاضا بر اساس تعداد خانوارها بیشتر است، بلکه در فاصله سال های 90 تا 95 معادل 3.5 میلیون خانه جدید به موجودی مسکن کشور افزوده شده است اما این عرضه به کاهش آمار مستاجرها نینجامیده است؛ کمااینکه در همین فاصله زمانی عملا 2.5 میلیون خانوار اجاره نشین نیز به جمعیت مستاجرهای کشور افزوده شد.

در واقع عرضه مسکن نتوانست از آمار مستاجرها بکاهد و نقشی در کاهش اجاره نشینی و افزایش موثر نرخ مالکیت مسکن در کشور داشته باشد؛ چراکه مشکل اصلی در وهله اول تورم بالای مسکن متاثر از نرخ سرسام آور تورم عمومی و جهش ارزی و در نتیجه نبود قدرت خرید موثر در میان خانه اولی هاست.

با این حال اولین انتخاب نادرست دولت سیزدهم برای حل مشکل تامین مسکن در کشور، آغاز برنامه ساخت سالانه یک میلیون واحد مسکن حمایتی در کشور بوده که اکنون نیز در جریان است. اما این روزها یک بیراهه دیگر نیز در قالب لایحه برنامه هفتم توسعه برای تامین خانه خانوارهای فاقد مسکن طراحی شده است که اگرچه یک مرحله در قوه مقننه چکش کاری شده است، اما باز هم از نگاه صاحبنظران شهری و اقتصادی نه تنها گزینه مطلوب و نتیجه بخشی نیست، بلکه می تواند به تشدید مشکلات فعلی در حوزه دسترسی به مسکن در استطاعت بینجامد.

ماجرا به تبصره اول از بند «پ» ماده 50 لایحه برنامه هفتم توسعه بازمی‌گردد. در قالب نسخه اولیه لایحه مذکور دولت به دنبال اخذ مجوز برای باز کردن کمربند سکونتگاهی شهرها و به عبارت دیگر توسعه افقی شهرهای کشور با الحاق بخشی از زمین های حومه به محدوده شهری بود و در واقع بنا داشت هر جا که لازم تشخیص داد، بتواند زمین هایی که از قضا بخش قابل توجهی از آنها کاربری های ویژه ای از جنس مرتع، مزرعه، باغی و سبز دارند را به پهنه شهر افزوده و برای ساخت مسکن حمایتی آن هم در قالب ویلایی سازی از این اراضی استفاده کند.

کمیسیون تلفیق با اعمال تغییراتی در این ماده و جزئیات آن، تهران و دیگر کلانشهرها را از دایره این ماده پیشنهادی خارج کرد؛ به این ترتیب که اکنون چنین مجوزی برای صرفا شهرهای کوچک و متوسط و البته روستاها و شهرک سازی ها وجود دارد. کف مساحت زمین های الحاقی به این محدوده های سکونتگاهی نیز معادل 0.2 درصد از کل پهنه سرزمینی در نظر گرفته شده است.

در نسخه مصوب کمیسیون تلفیق همچنین با در نظر گرفتن این پیش فرض که شهرهای کشور از تراکم بالای جمعیت رنج می برد، نسخه واحدی به این ترتیب پیچیده شده است که الحاق زمین به ظرفیت سکونتگاهی کشور با هدف رسیدن به تراکم حداکثر شصت نفر در هکتار انجام شود. به این ترتیب بنا بر این است که در اراضی شهری جدید خانه سازی به شکل ویلایی صورت بگیرد.

اما گروهی از استادان و صاحبنظران برجسته دانشگاهی اخیرا در همایشی با عنوان توسعه افقی شهرها؛ از تخیل تا واقعیت پیش فرض هایی که بر اساس آن این نسخه برای عموم شهرهای کشور پیچیده شده است را رد کردند.

مرتضی هادی جابری مقدم، شهرساز و عضو هیات علمی دانشگاه تهران، محمود اولاد پژوهشگر اقتصادی، غلامرضا کاظمیان عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی، کاوه اسدپور و محمدرضا زهرایی به عنوان پژوهشگران شهری در این نشست علمی که در دانشکده شهرسازی دانشگاه تهران برگزار شد، با استناد به آمار و با طرح دلایل کارشناسی موضوعاتی از قبیل اینکه احتکار زمین توسط دولت یکی از دلایل اصلی جهش قیمت مسکن بوده و عرضه آن می تواند مشکل را حل کند و نیز اینکه شهرهای ما در مقایسه با شهرهای دنیا از تراکم جمعیتی بالایی برخوردار هستند و همینطور اینکه ویلایی سازی هزینه کمتری از آپارتمان سازی دارد و می تواند به کاهش قیمت تمام شده مسکن کمک کند را رد کردند.

آیا زمین در کشور احتکار شده است؟

اولین و مهم‌ترین موضوعی که در نشست اخیر اثبات شد، نادرست بودن این گزاره است که احتکار زمین عامل جهش قیمت مسکن بوده است. بر اساس آمار رسمی دولتی که جابری مقدم آن را ارائه کرد، در فاصله یک بازه زمانی 16 ساله از 1384 تا 1400 میزان پهنه های سکونتگاهی کشور از قبیل شهرها و روستاها، معادل 78‌ درصد افزایش یافته و از 841‌ هزار هکتار به حدود 1.5 میلیون هکتار رسیده است.

این در حالی است که در همین مدت جمعیت کشور فقط حدود 19‌ درصد افزایش یافته است. به این ترتیب نه تنها افزایش عرصه های سکونتگاهی تا نزدیک دو برابر، تاثیری در کنترل قیمت مسکن نداشته و اتفاقا عصر تاریخی و بی سابقه جهش مسکن نیز در همین بازه زمانی به وقوع پیوسته است، بلکه حتی تناسبی میان میزان رشد سکونتگاه ها با رشد جمعیت وجود نداشته و اکنون نیز آمار گویای این واقعیت است که مشکل در کمبود زمین برای ساخت مسکن و پاسخ به نیاز قشر خانه اولی نیست؛ بلکه باید چاره ای برای تحریک ساخت و ساز در همین زمین های موجود در پهنه های سکونتگاهی اندیشیده شود.

نکته تامل برانگیز این است که در همین فاصله زمانی که مساحت زمین های سکونتگاهی در کشور تقریبا دوبرابر شده است، میانگین قیمت زمین و مسکن در کشور به ترتیب بیش از 15 و 20 برابر شده است. به این ترتیب آشکار است که ارتباط روشنی بین افزایش مساحت شهرها و آبادی ها با تغییرات قیمت مسکن به شکلی که سیاستگذار تصور می کند، وجود ندارد.

از طرفی اعداد و ارقام مذکور به وضوح نشان می دهد در دهه های اخیر هیچگاه احتکار زمین در نظام برنامه ریزی کشور در دستور کار نبوده و حتی عرضه بیشتر از نیاز نیز در برخی از شهرها صورت گرفته است. نمونه بارز آن که در نشست مذکور به آن اشاره شد، شهر مراغه است که نزدیک نیمی از اراضی الحاق شده به آن در طرح جامع، هنوز هم زیر ساخت و ساز نرفته است.

آیا تراکم جمعیت در شهرها بحرانی است؟

کف مساحتی که قرار است به شهرها افزوده شود معادل 0.2 درصد از کل عرصه کشور است که شاید در نگاه اول ناچیز به نظر برسد، اما این رقم وقتی معنادار می شود که بدانیم چیزی معادل نصف مساحت پایتخت کشور است. در واقع معادل نصف مساحت تهران قرار است تغییر کاربری در اراضی مجاور شهرهای متوسط و کوچک رخ دهد و البته در مصوبه کمیسیون تلفیق سقفی برای آن منظور نشده و دست دولت باز است که حتی اراضی بیشتری را به این ترتیب تغییر کاربری داده و در آنها مسکن به اصطلاح معیشت محور و حمایتی بسازد.

البته در نهایت متر دیگری هم برای تعیین مساحت زمین های الحاقی به شهرها تعریف شده و آن تراکم نفر در هکتار است که در مصوبه کمیسیون تلفیق مقدار 60 برای آن پیش بینی شده است.

این عدد در حالی به عنوان محدوده مجاز تراکم در لایحه برنامه هفتم گنجانده شده که از نگاه کارشناسان موضوع تراکم یک مفهوم شهرسازی است و جایی در عرصه سیاستگذاری ندارد. در واقع تراکم جمعیت در هر شهر یا پهنه سکونتی به تناسب موقعیت باید تعیین شود و در نظر گرفتن یک عدد ثابت برای کل شهرهای کشور نمی تواند انتخاب درستی از سوی سیاستگذار تلقی شود.

با این حال تمام برنامه های دولت در حوزه توسعه افقی شهرها به شکل الحاق زمین های جدید و ویلایی سازی در آنها برای فاقدان مسکن بر همین اصل استوار شده که تراکم جمعیت در شهرها به 60 نفر در هکتار برسد.

بر این اساس با در نظر گرفتن این اصل شهرسازی که در هر پهنه سکونتگاهی حداکثر 40‌ درصد از مساحت اراضی می تواند به مسکن سازی اختصاص پیدا کند، بخشی از زمین های الحاقی به شهرها قرار است در قواره های 200 مترمربعی به ساخت خانه های ویلایی و بدون طبقه یا احتمالا یک طبقه اختصاص پیدا کند و بقیه اراضی نیز قاعدتا باید به فضاهای انتفاعی و غیرانتفاعی و سرانه ها تبدیل شود.

گفته می شود در توجیه این اقدامات مقایسه هایی میان تراکم جمعیت در تهران و دیگر شهرهای کشور با شهرهای بزرگ دنیا از قبیل لندن، برلین، آنکارا، مسکو، پکن و… صورت گرفته و این طور نتیجه گیری شده که تراکم در شهرهای ایران به مراتب بیشتر از حدود متوسط شهرهای جهان است.

این در حالی است که در یک بررسی که توسط کاوه اسدپور، پژوهشگر شهری ارائه شد معلوم می شود در بسیاری از این موارد قیاس نادرستی صورت گرفته و مفاهیم متفاوت تقسیمات شهری و کشوری در دیگر نقاط دنیا لحاظ نشده است.

همچنین شرایط اقلیمی برخی از شهرها مانند اوتاوا در کانادا و پکن در چین به گونه ای است که پهنه های بزرگی از آنها را جنگل یا رشته کوه تشکیل می دهد و طبیعی است با در نظر گرفتن این پهنه ها که سکونتی در آنها وجود ندارد، تراکم جمعیت در هکتار کاهش پیدا می کند.

این در حالی است که اگر فقط پهنه های سکونتی مشخص در محاسبات منظور شود، تراکم جمعیت در اغلب این شهرها که مبنای مقایسه با تهران و دیگر شهرهای کشورمان بوده‌‌‌اند، به طور محسوس افزایش می یابد.

ویلایی سازی ارزان تر از آپارتمان سازی است؟

یکی از پیش فرض های اصلی سیاستگذار که بر اساس آن بر توسعه افقی شهرها تاکید دارد این است که ویلایی سازی ارزان تر از آپارتمان سازی تمام می شود و می تواند به کاهش قیمت تمام شده مسکن بینجامد. در این رابطه غلامرضا کاظمیان، صاحبنظر شهری با تشریح هزینه های رایج در یک پروژه ساختمانی نشان داد این فرضیه نادرست است؛ کمااینکه هزینه های جواز ساخت به طور معمول به ازای هر مترمربع از یک پروژه ساختمانی توسط شهرداری ها محاسبه و اعمال می شود و در نتیجه ساخت و ساز چه به صورت افقی و چه عمودی از این نظر اختلاف هزینه ای در قیمت تمام شده یک واحد مسکونی ایجاد نمی کند.

در مورد متغیر زمین نیز اگرچه این اصل وجود دارد که زمین با جواز کم مرتبه ارزان تر از زمینی است که تراکم مجاز ساخت در آن بیشتر است، اما واقعیت این است که قیمت زمین با جواز چهار طبقه، چهار برابر قیمت زمین یک طبقه نیست و آن افزایش قیمت نیز بین چهار خانوار آپارتمان نشین سرشکن می شود.

در واقع بهای قیمت یک قطعه زمین 200 مترمربعی که در آن یک خانه ویلایی ساخته می شود، توسط یک خانوار باید پرداخت شود اما وقتی آپارتمان سازی در همین زمین انجام شود، سهم هر خانوار از قیمت زمین مثلا در یک آپارتمان چهار طبقه به 50 مترمربع تقلیل پیدا می کند.

حتی در صورتی که دولت بنا داشته باشد این زمین های الحاقی را به صورت رایگان و حمایتی در اختیار فاقدان مسکن قرار دهد، باز هم این پرسش وجود دارد که یارانه مذکور در نهایت از جیب چه کسی قرار است به قشری خاص پرداخت شود؟ با در نظر گرفتن هزینه آماده سازی زمین مشخص می شود که عملا این هزینه ها از جیب سایر اقشار جامعه تامین می شود و این طور نیست که دولت خود راسا آنها را تامین کند.

از طرفی هزینه تاسیسات زیربنایی برای ساخت چهار خانه ویلایی مجاور یکدیگر در چهار قواره 200 مترمربعی (با توجه به بر هر قواره زمین که باید معادل آن تاسیسات پیش بینی شود) چه بسا بیشتر از این هزینه در صورت ساخت چهار طبقه آپارتمانی روی یک قواره 200 مترمربعی باشد.

تهدیدهای توسعه افقی

آنچه تاکنون مورد اشاره قرار گرفت تنها بخشی از مشکلات ناشی از توسعه افقی شهرهاست و موضوعات برجسته دیگری هم وجود دارد که مجلسی ها باید با در نظر گرفتن آنها درباره احکام مذکور از لایحه برنامه هفتم تصمیم گیری کنند.

تهدید امنیت غذایی یکی از همین موضوعات حیاتی است که نباید از آن غفلت شود. سهم زیادی از زمین های مجاور شهرها مرتع یا زمین های مزروعی با کیفیت و بارور است که اگر تغییر کاربری پیدا کند، می تواند یک تهدید در حوزه امنیت غذایی تلقی شود.

از طرفی بخشی از این اراضی ریه های تنفسی اطراف شهرهای بزرگ به شمار می آیند و طبیعی است نابودی آنها به قیمت مسکن سازی در نهایت به تشدید معضلاتی مثل آلودگی هوا می انجامد.

از طرفی، این نگرانی جدی وجود دارد که به جای مسکن معیشت محور، عملا خانه های ویلایی ساخته شده در سکونتگاه های اطراف شهرها و روستاها به باغ‌‌‌شهر تبدیل شده و کارکرد خانه دوم را پیدا کند؛ آن هم با وجود مشکلاتی که در تامین آب در برخی از شهرها و استان های کشور وجود دارد.

از نگاه کارشناسان بدیهی است که مصرف آب در خانه های ویلایی به مراتب بیشتر از خانه های آپارتمانی خواهد بود و از طرفی هیچ بعید نیست خانه های ویلایی جدید که به این ترتیب ساخته می شود، به جای اینکه به مسکن در استطاعت تبدیل شود، سکونتگاه های تشریفاتی قشر مرفه شود.